Colaboración de la Potestad Reglamentaria en la Tipificación de las Conductas establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley No. 42-08

Publicado el 25-06-2014

  1. jurídicaIntroducción

En la tramitación de los expedientes a su cargo, PROCOMPETENCIA debe cumplir con los principios del Derecho Administrativo Sancionador, dentro de los cuales se destaca el principio de tipicidad, regulado junto al de legalidad en el artículo 69.7 de la Constitución de la República, conforme el cual nadie puede ser sancionado sino en virtud de una Ley previa.  Es decir, resulta necesario que la normativa de las conductas y sanciones correspondientes, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurra la acción o la omisión que la contraviene y que se pretenda sancionar.

Con el Borrador del Reglamento de aplicación de la Ley 42-08, se han presentado comentarios de que los ilícitos concurrenciales establecidos en los artículos 5 y 6 de la Ley No. 42-08 son de estricta interpretación, y que en este sentido no puede pretenderse modificar o reducir las tutelas constitucionales previamente descritas por vía reglamentaria.  

En virtud de lo anterior, el objetivo de esta opinión es aclarar que en el Derecho Administrativo Sancionador se reconoce la colaboración de la potestad reglamentaria de la Administración en la descripción de la conducta sancionable, actuando siempre dentro del ámbito previamente dispuesto por la Ley.

  1. Régimen Legal. 

La Constitución de la República consagró en su artículo 6, el Principio de Supremacía de la Constitución, en virtud del cual se limita la potestad normativa del legislador, así como las potestades públicas reconocidas a la Administración a las disposiciones taxativamente señaladas en Carta Magna[1].  Asimismo, en su artículo 128, la Constitución autorizó al Presidente de la República a “promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución”, y para cubrir los demás asuntos susceptibles de ser regulados por normas inferiores a la Ley, le confirió al Presidente la competencia para ejercer la potestad reglamentaria, al establecer dentro de sus atribuciones el “Expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario”.

En consecuencia, el sistema diseñado por el Poder Constituyente, lleva a afirmar que, aun cuando existen materias propias de reserva de ley, se reconoce la potestad reglamentaria de ejecución de las leyes a la Administración, la cual obedece a la incapacidad del Legislador para dar respuesta oportuna a las exigencias propias del Estado moderno (sujeción al principio de eficacia de la Administración).

En este sentido, resulta importante esclarecer que la potestad reglamentaria es una potestad normativa que, aun cuando se encuentra sujeta al principio de jerarquía normativa de rango inferior a la Ley, los actos que en virtud de ella se adopten, son por sí mismos normas jurídicas, disposiciones administrativas de carácter general.   En tal virtud, el Reglamento, constituye una norma de desarrollo, subordinada a la ley, que hace operativo el cumplimiento de la misma, y que puede tener en cuenta una casuística que la Ley, por su carácter general, aveces no puede contener.  Sin embargo, esta norma persigue desarrollar y detallar las disposiciones legislativas dentro del ámbito que ha sido fijado por esas disposiciones, sin que tampoco pueda, obviamente, aunque se ciña al mandato legislativo, quebrantar, formal o materialmente, la Constitución.

  1. Colaboración de la potestad reglamentaria en el estatuto jurídico de la actividad sancionadora de la Administración

En el Derecho Administrativo Sancionador son aplicables los principios generales que inspiran el Derecho penal[2], sin embargo dichos principios operan de manera matizada, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, como por el carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en determinadas materias, y por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad[3].

Dentro de estos principios se encuentra el de tipicidad que, en materia sancionadora administrativa, consiste en que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan una infracción administrativa, según la normativa vigente en ese momento.

De este modo, conforme lo dispuesto por la Constitución en su artículo 69.7, sólo constituyen sanciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico prevista como infracciones por una Ley, y únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

No obstante lo anterior, la reserva de ley formal en materia sancionadora no impide que las disposiciones reglamentarias introduzcan modificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente, siempre que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

De hecho, así ha sido contemplado en leyes que regulan el Régimen Jurídico de la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo (por ejemplo la de España en su artículo 129), e incorporado en nuestra  Ley de Derechos y Deberes de las personas en sus relaciones con la Administración Pública, No. 107-13, en su artículo 36, párrafo I[4].

Esta matización de la reserva de ley en materia sancionadora administrativa encuentra justificación toda vez que como han afirmado varios doctrinarios administrativistas “sería deseable que la descripción de conductas (o tipificación de infracciones) fuese hecha por la norma de manera precisa y autónoma, lo que resulta poco menos que imposible en el campo del Derecho Administrativo Sancionador”[5].  Esto pues por la incapacidad del legislador de estudiar y “conocer con eficacia toda la problemática necesitada de regulación en la sociedad contemporánea”[6].

En virtud de este panorama, resulta bastante común que en la tipificación de conductas se produzcan remisiones a otra norma o a otra ley, sea general o especial, o a un reglamento.  Pues de no permitirse esta posibilidad no solo se desconocería la potestad reglamentaria de que es titular la Administración, sino que además se “encorsetaría a la Administración en muy estrechos límites para el ejercicio de la potestad sancionadora”[7].

En tal virtud, lo cierto es que la potestad reglamentaria reconocida a la Administración, permite asegurar una tipificación exhaustiva para abarcar todas las formas de incumplimiento de una determinada normativa en un sector concreto, con el objetivo de robustecer por vía reglamentaria el grado de certeza que rige la materia”[8], siempre respetando los límites establecidos por la Ley.

En este sentido, el Tribunal Constitucional Español ha reconocido que, en materia sancionadora rige, pues, una reserva de ley con eficacia relativa o limitada (SSTC 177/1992, 52/2003), que no excluye la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero que descarta que tales remisiones haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (SSTC 83/1984, 52/2003)[9].

En este sentido, los artículos 5 y 6 de la Ley 42-08, han efectuado la descripción legal del conjunto de las características objetivas y subjetivas que constituyen la materia de la prohibición, aun cuando introduce en la definición de las prácticas conceptos cuya delimitación permite un margen de apreciación.  Sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que  “Lo cierto es que el uso de conceptos jurídicos indeterminados es inevitable y constitucionalmente lícito, con el límite de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de  experiencia que permitan predecir con suficiente seguridad la naturaleza y característica esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada”[10]

[1] Artículo 6.- Supremacía de la Constitución. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho  toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución.

[2] Dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

[3] Cfr Sentencia del Tribunal Constitucional Español 42/1987, citada por Cordero Lobato, Encarna “Tipificación y Competencia en el Derecho Sancionador de Consumo”, Universidad de Castilla-La Mancha, 2008, p. 11

[4] “Los reglamentos sólo podrán especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas objeto de las infracciones o de una más precisa determinación de las sanciones a que haya lugar”. Artículo 36, Párrafo I, de la Ley 107-13.

[5] Rivera Temprano, Ezequías, “Estudio de la Ley del Régimen Jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común II”, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1994, p. 149

[6] Gil Robles, Álvaro, “El Control de legalidad de las normas con valor de ley”, Revista Española de Derecho Administrativo, Vol. 3, 1974, p. 404, citada por María Lourdes Ramírez Torrado, “La Tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionador”, en el proyecto titulado “Potestad sancionadora de la Administración en Colombia”, Universidad del Norte, Colombia, 2011, p. 42

[7] Garrido Falla, Fernando y Pastrana, José, “Régimen jurídico y del procedimiento de las administraciones públicas”, Civitas, Madrid, 1993, p. 297, citado por Obcit María Lourdes Ramírez Torrado, “La Tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionador”, p. 42

[8]García Manzano, Pablo, “Comentario a sistemático a la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y de procedimiento administrativo común”, Madrid, Carperi, 1993, p. 371

[9] Obcit, Cordero Lobato, Encarna, p. 17

[10] Sentencias del Tribunal Constitucional Español 306/1994, 151/1997, 218/2005; SSTS 5 de octubre 1990, RJ 1990\8006; 20 diciembre 1999, RJ 1999\9630, citadas por Obcit, Cordero Lobato, Encarna, p. 15